قانونی برای نجات خاک
تالیف علی زرقانی وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی شرکت های تجاری، مدرس دوره های آموزش مهارت های حقوق کسب و کار
خاک از دیرباز به دلیل ارزش مادی و معنوی‌اش همواره مورد توجه جوامع بشری بوده است. از نظر حکما خاک به همراه آب، هوا و آتش «عناصر اربعه» را تشکیل می‌دهند که سازندۀ جهان هستی می‌باشند. البته به محافظت از خاک به دلیل فراوانی و در دسترس‌تر بودن آن، به اندازه محافظت از آب توجه نشده است. در باورهای دینی نیز به مقوله خاک پرداخته شده و مادۀ آفرینش انسان معرفی شده است؛ تقابل شیطان با انسان نیز نامتجانس بودن عنصر سازنده آن دو یعنی آتش و خاک عنوان شده و از این روی خاک ماهیتی مقدس پیدا کرده است. این تقدس در میان مسلمانان به نحوی بوده است که به پاک بودن خاک محل عبادتگاه خود اهمیت زیادی قائل می‌باشند و حتی کلمه خاک (تراب) را به عنوان یکی از اسامی فرزندان خود انتخاب می‌نمودند و یکی از کنیه‌های حضرت علی(ع) نیز «ابوتراب» (پدر خاک) می‌باشد.
به‌رغم این پیشینه معنوی که در اعصار مختلف در میان مردمان نقاط مختلف زمین وجود داشته است، محافظت از خاک کمتر مورد توجه قرار گرفته و از این روی توجه قانونگذار و تصویب قوانین الزام‌آور در این حوزه اجتناب‌ناپذیر است. با وقوع انقلاب بزرگ صنعتی در قرن هجدهم در اروپا علاوه بر تغییر فرآیندهای اقتصادی و افزایش بهره‌وری در تولید، محیط زیست و سبک زندگی انسان‌ها نیز تحت تأثیر گسترده این دگرگونی‌ها قرار گرفت، به طوری که کارخانه‌های بزرگ و کوچک با دودکش‌های بلند و کوتاه، پیرامون شهرها تأسیس شد و روستاییان جویای کار، این کارخانه‌ها و دودهای غلیظش را نشانه زندگی، شغل و نان به شمار آوردند. با سرازیر شدن جمعیت به سوی شهرها و افزایش شهرها، به طور کلی زندگی انسان بیش از گذشته نیازمند توسعه علوم پزشکی، افزایش خدمات رفاهی و تولیدات کشاورزی و صنعتی شد.
پیامد نگاه یک‌سویه به طبیعت و بهره‌برداری نادرست از آن، چیزی جز تخریب و کاهش منابع طبیعی و افزایش پسماندها و آلودگی‌های زیست‌محیطی نبود که به مثابه شمشیری دولبه عمل نمود: از سویی بهبود کیفیت زندگی بشر و ازدیاد ثروت برای دولت‌ها، و از سوی دیگر پیدایش بحران‌های گوناگون از جمله بحران زیست‌محیطی و آغاز نابودی طبیعت. در حقیقت تسلط انسان بر طبیعت و بهره‌گیری بیش از حد از سوخت‌های فسیلی و منابع طبیعی موجب از هم‌گسیختگی شالوده بسیاری از بوم‌زیست‌ها و به هم خوردن تعادل کلی طبیعت و بالاخره ایجاد روابط ناهماهنگ میان انسان و محیط زیست گردید.
امروزه نقطه‌ای از تاریخ فرا رسیده است که انسان‌ها باید در سراسر جهان، فعالیت‌های خود را با دقت موشکافانه‌تری از نظر پیامدهای زیست‌محیطی شکل دهند و برخلاف گذشته باید دانش را به کمک طبیعت برای ساخت محیط زیست بهتر به کار بگیرند. این هدف جز با مسئولیت‌پذیری تمام ملتها، دولت‌ها و مؤسسات بین‌المللی فعال در این حوزه محقق نخواهد شد. بدین منظور از چهار دهه قبل «حقوق محیط زیست» به عنوان یک نظام حقوقی منسجم دچار دگردیسی عمیق در مفاهیم و نوع نگاه و برخورد با طبیعت گردید و جریان قانون‌گذاری در این حوزه شتاب بیشتری به خود گرفت، به نحوی که تاکنون ۲۸۰ معاهده و موافقت‌نامه بین‌المللی و منطقه‌ای در زمینه محافظت از محیط زیست تصویب شده است و با تشکیل نخستین کنفرانس سازمان ملل متحد درباره انسان و محیط زیست معروف به «کنوانسیون استکهلم» در سال۱۹۷۲ در سوئد، این عزم جهانی عینیت یافت. این کنوانسیون در اصل اول خود، بر وجود شرایط مناسب زندگی در محیطی که اجازه زندگی سعادتمندانه را به انسان بدهد، در کنار آزادی و برابری تأکید کرده و به عبارتی حق برخورداری انسان از محیط زیست را همتراز با «حقوق بشر» شناخته است. در اصول بعدی این کنوانسیون ضمن تأکید بر حفظ منابع طبیعی زمین (آب، خاک، هوا، گیاهان و جانوران) برای نسلهای کنونی و آینده، اهمیت ویژۀ مدیریت عاقلانه میراث طبیعی و سرمایه‌های مالی در برنامه‌ریزی‌های توسعه اقتصادی مورد اشاره قرار گرفته است که لازم است در این مسیر سیاست‌های ملی زیست‌محیطی همه کشورها در جهت بهبود و توسعه باشد.
خاک، آب و هوا
در این میان «خاک» به عنوان یکی از اجزای منابع طبیعی، در کنار آب و هوا به علت اهمیتی که در بحث امنیت غذایی و محدودیت منابع خود دارد، موضوع کنوانسیون‌های بین‌المللی بسیاری از قبیل «کنوانسیون تغییرات آب و هوایی»، «کنوانسیون مبارزه با بیابان‌زایی» و «کنوانسیون تنوع زیستی» به عنوان اسناد الزام‌آور در حقوق بین‌الملل محیط زیست قرار گرفته است. یکی از مهمترین این اسناد پروتکل اجرای «کنوانسیون آلپ» در زمینه محافظت از خاک است که دارای نقش انحصاری در پاسداری از خاک می‌باشد. در این راستا شورای اروپا نیز «منشور اروپایی خاک» را تصویب نموده است که تنها سند منطقه‌ای غیر الزام‌آور مربوط به خاک می‌باشد.
در اوایل سال۱۹۸۰ «فائو» (سازمان جهانی غذا و کشاورزی) «منشور جهانی خاک» را به عنوان یک سند محیط زیستی غیر الزام‌آور مطرح کرد که نقش موثری در افزایش اقدامات محافظتی خاک و بیان دستورالعمل‌هایی به دولت‌ها در تدوین قوانین داخلی خود داشته است. این منشور دارای یک رشته اصول و رهنمودها برای اقدامات آتی بوده و در جهت توسعه سیاست ملی خاک در کشورهای استرالیا، ایسلند، سوریه، اوگاندا، جامائیکا و اندونزی مورد استفاده قرار گرفته است.
کشور ما نیز با تصویب۸۲ کنوانسیون و تفاهم‌نامۀ بین‌المللی از نظر مشارکت کمّی در روند تصویب معاهدات بین‌المللی و دوجانبه در حوزه محیط زیست، وضعیتی مثبت در میان سایر کشورها دارد. با توجه به ماده ۹ قانون مدنی که معاهدات بین‌المللی مصوب را در صورت سازگاری با قانون اساسی از نظر اجرا و اعتبار در حکم قانون داخلی می‌داند و همچنین بر اساس اصل ۵۰ قانون اساسی که محافظت از محیط‌زیستی که نسلهای کنونی و آینده در آن امکان حیات اجتماعی و رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی نموده و هر گونه فعالیت تخریبی و غیر قابل جبران ممنوع دانسته شده است، تاکنون باید شاهد تصویب قوانین داخلی بیشتر و کاملتری به همت قوای تقنینی می‌بودیم تا با استفاده از اهرم قانون تا حد امکان از تغییرات اقلیمی و نابودی اکوسیستم جلوگیری شود و این سرمایه الهی که حیات بشریت در گرو آن است با دقت بیشتری مورد محافظت قرار گیرد. در این مسیر علاوه بر تأکید بر اقدامات پیشگیرانه، گزیری جز جرم‌انگاری اقدامات مخربانه و آلوده‌کننده نداریم.
با چنین رویکردی در قلمرو ملی «قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست» در سال۱۳۵۳ تصویب گردید و در سال ۱۳۷۱ مورد اصلاح قرار گرفت. این قانون در چند ماده ضرورت نگهبانی از محیط زیست و جلوگیری از آلودگی آن را مورد توجه قرار داده است. در ماده ۹ این قانون هر اقدام عملی در جهت آلودن طبیعت از جمله خاک که زیان‌آور به حال انسان یا سایر موجودات زنده و یا گیاهان و یا آثار و ابنیه باشد، ممنوع اعلام شده است. همچنین در ماده ۱۱ این قانون به عاملان ایجاد آلودگی جهت رفع موجبات آن مهلت معینی داده شده است در غیر این صورت از ادامه فعالیت آنها تا رفع آلودگی ممانعت به عمل می‌آید.
در سالهای اخیر با رشد روزافزون جمعیت و پیشرفت علوم و فنّاوری، شاهد سطوح خطرنـاک آلـودگی آب، هـوا، خـاک و موجـودات زنـده، اختلالات نامطلوب در تعادل بـوم‌شـناختی زیسـت‌کره، تخریب و تهـی‌سازی منـابع غیـر قابـل تجدیـد، کمبودهای شدید برای تأمین سلامت جسمانی، روحی و اجتماعی انسان در محیط زیست مصنوع بشر بـه‌ویـژه در محیط کار و زندگی وی هستیم. تأمین غذای کافی و سریع برای این جمعیت فزاینده از یک سو و استخراج معادن کمیاب و ارزشمند از سویی دیگر، روند فرسایش و تخریب خاک را در عرصه کشاورزی و صنعت بـه‌ویـژه در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران را به حدی اعلای خود رسانده است. آمارها نشان می‌دهد سالیانه در کشور ما هزاران تُن خاک ارزشمند زراعتی تخریب می‌گردد و از مکان اصلی خود به جای دیگر منتقل می‌شود. این موضوع معادل از بین رفتن اکوسیستم و مواد غذای با ارزش نباتی است.
با توجه به اینکه نظام کنونی حقوق بین‌الملل محیط‌زیست در پرداختن به اصول حقوقی مورد نیاز بـه‌ویـژه در عرصه خاک و بهره‌برداری پایدار از آن کافی نیست و جلوگیری از تأثیر عوامل تخریب خاک و افزایش تولید محصولات زراعی، جنگلی و چراگاه‌ها رکن اساسی اقتصاد سالم و توسعه اقتصادی به شمار می‌رود، مجلس شورای اسلامی در اقدامی مهم در ابتدای سال کنونی «قانون حفاظت از خاک» را که ۱۴ سال گذشته در مجلس تأیید شده بود، همزمان با «هفته محیط‌زیست» تصویب نمود و به تأیید شورای نگهبان نیز رسید. این قانون علاوه بر سازمان محیط‌زیست، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان نقشه‌برداری، سازمان ملی استاندارد، وزارت بهداشت، وزارت صنعت و معدن و تجارت، سازمان مناطق آزاد تجاری و صنعتی و حتی سازمان صدا و سیما را به عنوان یکی از متولیان عرصه فرهنگ عمومی، مسئول دانسته است.
در این قانون ابتدا به تعریف «آلودگی»، «تخریب» و «فرسایش خاک» به عنوان سه اصطلاح فنی متفاوت پرداخته شده و اصول فنی بهره‌برداری پایدار از خاک و پایش آن برای نخستین بار مورد توجه قرار گرفته است؛ موضوعی که «پروتکل الحاقی کیوتو» به «کنوانسیون تغییرات اقلیمی» در سال ۱۹۹۷ نیز اهمیت آن را در بعد بین‌المللی مورد توجه قرار داده است. تبیین اصول فنی استفاده پایدار از خاک سبب می‌شود علاوه بر حفظ کارکردهای اکولوژیکی خاک، توازن میان فرآیندهای تشکیل و تخریب آن نیز حفظ شود.
در ماده ۳ این قانون برخلاف تبصره آن با نوعی کلی‌گویی، هر گونه بهره‌برداری (نظامی، صنعتی، درمانی، کشاورزی و…) از خاک منوط به رعایت قوانین مربوطه شده است. حال اگر مقررات این قانون مجوزهایی فراتر یا در تعارض با اهداف قانون محافظت از خاک اعطا نموده باشد، تکلیف چیست؟ آیا برای انواع بهره‌برداری‌ها در سطح ملی و شخصی مانند فعالیت‌های معدنی ضوابط زیست محیطی تدوین و ارائه گردیده است؟ به عنوان نمونه در ماده ۶ ضوابط زیست‌محیطی فعالیت‌های معدنی دارندۀ پروانه بهره‌برداری مکلف و متعهد به بازسازی و ترمیم محدوده اکتشاف یا بهره‌بردای در پایان عمر پروانه خود شده است و اگر محدوده عملیات معدنی در منابع ملی و طبیعی واقع شده باشد، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور موظف است اعتبار لازم را از محل مربوطه تأمین نماید.
ماده ۶ این قانون یکی از نکات مثبت آن است؛ زیرا علاوه بر لحاظ مسائل امنیتی و نظامی کشور، تهیه یک نقشه جامع از خاکهای زراعی و باغی و پهنه‌بندی خاک از نظر سطح مواد آلی را در دستور کار قرار داده است؛ بدین معنی که معیار این نقشه تعیین نوع و کیفیت فعلی خاک است که تا سالیان متمادی می‌تواند به عنوان بانک ملی اطلاعات و منبع مرجع مورد استفاده محاکم قضایی و کارشناسان حوزه محیط زیست جهت بررسی ظرفیت‌ها و بهبود روند توسعه قرار گیرد.
در ماده ۸، اراضی زراعی و باغی در طرح پایش کمّی و کیفی خاک کشور در اولویت قرار گرفته‌اند. این تأکید از یک سو به منظور حفظ حاصلخیزی و پایداری خاک جهت تأمین امنیت غذایی قابل توجه است؛ اما اراضی کشاورزی کشور شامل اراضی زراعی و باغها در حدود ۱۶۴۷۷هزار هکتار است که بخشی از اراضی کل کشور را تشکیل می‌دهد و پایش سایر اراضی نظیر معادن، جنگل‌ها، بیابان‌ها و غیره نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
در تبصره ماده ۹ هر اقدامی را که برخلاف استانداردهای مصوب مراجع ذی‌صلاح از نظر میزان سموم و آفت‌کش‌ها باشد و این میزان برای سلامت انسان مضر باشد، جرم‌انگاری گردیده و اعمال مجازات را تنها از طریق حکم قضایی صادره از شعبه تخصصی امکان‌پذیر دانسته است. نکته قابل توجه این است که عمده صنعت کشاورزی کشور به صورت سنتی انجام می‌شود؛ لذا امکان اجرای بند ج این ماده (آزمایش نمونۀ محصولات و تطبیق آنها با حدود مجاز باقیماندۀ کود و سموم) به لحاظ سنتی بودن سیستم و پراکندگی آن در سطح کشور در عمل ناممکن یا بسیار دشوار می‌باشد و نیازمند تأمین زیرساخت‌ها و تدابیر لازم است.
مشابه مفاد ماده۱۱ قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست (مصوب۱۳۵۳) در ماده ۱۵ قانون حفاظت از خاک نیز مورد اشاره قرار گرفته است با این تفاوت که در ماده ۱۱ صرفا مهلتی جهت رفع موجبات آلودگی واحدها پیش‌بینی شده و تنها ضمانت اجرای آن، تعطیلی و جلوگیری از فعالیت واحد مربوطه می‌باشد، در حالی که در ماده ۱۵ مستنکف از رفع منشأ آلودگی و بازسازی خاک، مجرم شناخته شده و علاوه بر توقف فعالیت، به جزای نقدی و جبران خسارت نیز به حکم دادگاه محکوم می‌گردد. در این قانون آلوده‌کنندگان و تخریب‌گران خاک در صورتی که پس از دریافت اخطار در جهت رفع مشکل اقدامی ننمایند، مرتکب جرم شده و مجازات متناسب با عمل ارتکابی بر آنها تحمیل خواهد شد که نوع مجازات‌های معینه علاوه بر اشخاص حقیقی، بر اشخاص حقوقی نیز قابل اعمال می‌باشد؛ اما میزان بازدارنده بودن این مجازات‌ها بعید است چندان مؤثر باشد.
در این قانون در ماده ۲۲ آن قوه قضاییه مکلف به ایجاد شعب تخصصی جهت رسیدگی به جرایم موضوع این قانون آن‌هم به صورت خارج از نوبت شده است، در حالی‌که قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست دادگاه عمومی محل را به عنوان محکمه صالح به رسیدگی به اعتراضات نسبت به اخطار و یا دستور صادره از سازمان محیط زیست معرفی کرده است که رأی آن نیز قاطع دعوا می‌باشد؛ بنابراین پیش‌بینی و اختصاص شعبی از دادگاه عمومی که به نحو تخصصی به دعاوی و جرائم موضوع این قانون رسیدگی نمایند، ضمن جلوگیری از اطاله دادرسی، شاهد صدور آرای کاملا کارشناسانه و منطبق با قوانین خاص در این قبیل دعاوی خواهیم بود.
بدین توصیف «قانون حفاظت از خاک» اگرچه نخستین گام در این مسیر و نویددهندۀ دستاوردهای حداقلی می‌باشد، اما به عنوان اقدامی مثبت شایان تحسین است. لذا به جهت اهمیت موضوعات زیست‌محیطی و محافظت از منابع طبیعی برای نسل کنونی و آینده، مقتضی است در زمان اجرای این قانون، نقایص احتمالی و خلأهای قانونی آن مورد رصد قرار گیرد. این مهم جز با تلاش و همکاری همه قوا، دستگاه‌ها و مسئولیت‌پذیری واحدهای تولیدی و از همه مهتر خود مردم محقق نخواهد شد و یقینا بهره‌گیری از تجارت ارزنده کشورهای پیشرفته که رکن اصلی توسعه آنها مبتنی بر حمایت‌های قانونی از محیط زیست بوده است، در مسیر تقنین و اجرا یاریگر کشورمان خواهد بود.
